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Weiteres Forschungsprojekt
Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht

Copyright, Competition and Development

Welche Bedeutung haben Wettbewerbspolitik und Kartellrecht für urheberrechtlich geschützte Werke? Im Anschluss an die bekannten Fälle zur Lizenzverweigerung denkt man dabei an erster Stelle an die schutzbegrenzende Wirkung des Kartellrechts. Wer Zugang zu kartellrechtlich geschützten Werken erlangen möchte, kann dies unter Umständen gegen den Willen des Rechteinhabers mit Mitteln des Kartellrechts erreichen.

Die im Auftrag der WIPO in den Jahren 2012 und 2013 angefertigte Studie des Max-Planck-Instituts für Innovation und Wettbewerb mit dem Titel „Copyright, Competition and Development“ geht jedoch über diese beschränkende Funktion des Kartellrechts wesentlich hinaus, indem sie die weltweite Praxis der Kartellrechts anwendung in Bezug auf alle urheberrechtsbezogenen Märkte von der Werkschöpfung bis hin zum Vertrieb von Werken an Verbraucher untersucht. Dabei ergibt sich, dass das Kartellrecht einen proaktiven Beitrag zur Förderung des Vertriebs von legalen Kopien urheberrechtlich geschützter Werke im Interesse sowohl der Urheber als auch der Verbraucher erbringen kann. Der kartellrechtliche Schutz von urheberrechtsrelevanten Märkten kann damit sogar helfen, Urheberrechtspiraterie zu bekämpfen.

Letzte Änderung: 01.02.15

Mit dem Arbeitsprogramm für die Jahre 2012 und 2013 setzte sich die WIPO zum Ziel, das Schnittfeld von Wettbewerbspolitik und Immaterialgüterrecht zu untersuchen. Dies geschah durch Studien, die entweder von der WIPO selbst oder von Dritten durchgeführt wurden. Die inzwischen fertig gestellten Studien sind auf der Website der WIPO abrufbar(http://www.wipo.int/ip-competition/en/). Die zentrale Studie zum Verhältnis von Wettbewerbspolitik und Urheberrecht wurde vom Max-Planck-Institut für Innovation und Wettbewerb mit fi nanzieller Unterstützung der WIPO angefertigt. Ziel der Studie war es von Anfang an, die weltweite Praxis der Wettbewerbspolitik in diesem Bereich darzustellen und damit den Kartellämtern und Gerichten der Welt zur Lösung eigener Fälle zugänglich zu machen. Daneben sollte ein Beitrag zur wissenschaftlichen Durchdringung der Anwendung von Kartellrecht in diesem Bereich erbracht sowie – für die WIPO als Organisation mit Zuständigkeit für das Immaterialgüterrecht besonders wichtig – die Bedeutung des Kartellrechts aus dem spezifischen Blickwinkel der Rechtspolitik zum Urheberrecht ausgelotet werden.

Bei der Konzeption der Studie stimmte die WIPO dem Vorschlag zu, sich von der bloßen rechtsbeschränkenden Funktion des Kartellrechts im Hinblick auf das Urheberrecht zu lösen. Richtig ist zwar, dass die grundlegenden Fälle der Lizenzverweigerung im EU-Kartellrecht das Urheberrecht betreffen. Dabei ging es jedoch um eher atypische Werkformen wie Listen von Fernsehprogrammen („Magill“) und ein urheberrechtlich geschütztes Datenbankwerk zur Sammlung von Daten über den Vertrieb von Arzneimitteln („IMS Health“). Im Unterschied dazu überwindet die Studie die pauschale Vorstellung eines fundamentalen Gegensatzes von Urheberrecht und Kartellrecht, indem sie anhand einer umfassenden Analyse der kartellrechtlichen Praxis in Bezug auf den Schutz von urheberrechtsbezogenen Märkten herausarbeitet, wie das Kartellrecht in einer proaktiven Weise die Verwirklichung der originären Ziele des Urheberrechts zu unterstützen vermag. In den Mittelpunkt der Untersuchung rücken damit die Medienmärkte und die auf diesen vertriebenen zentralen Werkkategorien kulturellen Schaffens (Literatur, Musik, Film).

Gefolgt wurde dem besonderen Anliegen der WIPO, besonders die Situation der Entwicklungs- und Schwellenländer in den Blick zu nehmen. Diese Staaten verfügen über ein gewaltiges Reservoir an kreativen Menschen und schnell wachsende Absatzmärkte für urheberrechtlich geschützte Erzeugnisse vor allem der Unterhaltungsindustrie. Die Filmindustrie Indiens und das reichhaltige Musikschaffen in Lateinamerika und auch Afrika mit einem großen Zielpublikum auch in den entwickelten Staaten belegen die Chancen, die in der Entwicklung des kulturellen Schaffens in den Entwicklungs- und Schwellenländern liegen. Insgesamt sollten damit Entwicklungs- und Schwellenländer ein eigenes Interesse daran haben, die Rechte ihrer kreativen Bevölkerung zu schützen und gleichzeitig für eine preisgünstige Versorgung der Bevölkerung mit legalen Kopien zu sorgen. Die Fokussierung auf diese Staaten ist auch deshalb spannend, weil das Kartellrecht und deren Kartellämter erst am Anfang ihrer Entwicklung stehen. Die Studie ist daher so angelegt, dass sie zwar auf die etablierten Kartellrechtsordnungen der USA und der EU als Leitrechtsordnungen häufig Bezug nimmt und zentrale Fälle aus diesen Regionen berücksichtigt, aber doch versucht, ein ansonsten nahezu vollständiges Bild der Praxis in den zahlreichen anderen Kartellrechtsordnungen zu verschaffen. Dabei werden nicht nur die Rechtsordnungen der Entwicklungs- und Schwellenländer analysiert, sondern gerade auch die vielen nationalen Rechtsordnungen in Europa. Auf die Vollständigkeit der Analyse verzichtet die Studie dennoch in Bezug auf die Untersuchung der zahlreichen Zusammenschlussfälle sowie in Bezug auf Rechtsordnungen, deren Fülle an Entscheidungen einen noch vertretbaren Umfang der Studie gesprengt hätte. Hierzu gehören neben den USA und der EU auch die deutsche und französische Kartellrechtspraxis.

Eine große Herausforderung bestand zunächst in der Erfassung der Rechtslage und des Fallmaterials in den verschiedenen, inzwischen sehr zahlreichen Rechtsordnungen der Welt. Zur Sammlung des Fallmaterials bediente sich das Institut zweier Methoden – zum einen einer Fragebogenaktion, zum anderen einer intensiven Suche nach Fällen über die in aller Regel sehr informativen Webseiten der verschiedenen Kartellämter. Der Fragebogen war vor allem dazu gedacht, Informationen von Kartellämtern aus Rechtsordnungen einzuholen, deren Praxis – u. a. aus sprachlichen Gründen – für die Mitarbeiter des Instituts weniger leicht zugänglich war. Kontaktiert wurden aber auch zahlreiche wissenschaftliche Kollegen, die aufgrund des Fragebogens reichhaltiges Fallmaterial zu ihren Heimatrechtsordnungen lieferten. Diese Suche ermöglichte es auch, gewisse Lücken zu Ländern zu schließen, deren Behörden nicht oder weniger als andere dazu bereit waren, bei der Fragebogenaktion mitzuwirken. So entstand eine umfangreiche Datenbank von Fällen und Entscheidungen zu nahezu allen Kartellrechtsordnungen der Welt, die urheberrechtsbezogene Märkte betreffen. Das Fallmaterial deckt die Entwicklung bis etwa Ende 2012 ab. Insgesamt entstand so eine umfangreiche, aber sehr ungeordnete Datenbank zur weltweiten kartellrechtlichen Praxis; für die systematische Ordnung sorgt der Abschlussbericht. Beim Schreiben dieses Berichts verließ man sich im Zweifel nicht einfach auf Auskünfte der Behörden, sondern überprüfte diese in zahlreichen Fällen anhand der Originalentscheidungen. Wo Auskünfte wenig verlässlich erschienen, wurde auf die Erwähnung entsprechender Fälle auch ganz verzichtet.

Die Struktur des Fragebogens deckt sich nicht mit jenem des Berichts, was an der spezifischen Funktion des Fragebogens liegt, relevantes Material erst einmal zu sammeln. Die Fragebogenaktion produzierte nicht nur eine erstaunlich hohe Zahl an relevanten Fällen, sondern auch einige übergreifende Erkenntnisse über die Herausforderungen, mit denen Kartellämter im urheberrechtsrelevanten Bereich zu kämpfen haben. So zeigte sich, dass sehr viele jüngere Kartellbehörden aufgrund von Ausnahmebestimmungen zugunsten des Immaterialgüterrechts Gefahr laufen davon abzusehen, Fälle mit immaterialgüterrechtlichem Bezug überhaupt aufzugreifen. Dagegen wenden erfahrene Kartellrechtsordnungen, wie etwa die Schweiz oder Japan und Südkorea, entsprechende Bestimmungen in ihren Kartellgesetzen dennoch an, weil sie von der – richtigen – Erkenntnis ausgehen, dass das Immaterialgüterrecht und Kartellrecht nicht in einem fundamentalen Widerspruch zueinander stehen, sondern vielmehr im Rahmen der Anwendung des Kartellrechts die wettbewerbsfördernden und wettbewerbsbeschränkenden Auswirkungen des Immaterialgüterrechts gegeneinander abgewogen werden müssen. Außerdem klagen selbst die Behörden sehr entwickelter Rechtsordnungen darüber, dass sie keine Mitarbeiter vorhalten können, die über eine ausreichende Kenntnis des Urheberrechts verfügen. Dies zeigte sich schließlich besonders deutlich in Bezug auf die kollektive Rechtewahrnehmung. So konnten viele Behörden Fragen zur sektorspezifischen Regulierung dieses Bereichs schon im Ansatz nicht beantworten.

Die Studie folgt in der Darstellung der klassischen kartellrechtlichen Unterscheidung nach den verschiedenen Formen von Wettbewerbsbeschränkungen. Die Darstellung der reichhaltigen Praxis kann hier nur summarisch erfolgen. In Bezug auf wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen zeigt sich, dass Märkte, auf denen urheberrechtlich geschützte Werke vertrieben werden, unter grundsätzlich ähnlichen Wettbewerbsbeschränkungen leiden wie andere Produktmärkte. So lassen sich etwa auch horizontale Preisabsprachen zwischen Wettbewerbern, wie jüngst im Bereich von E-Books, finden, die den Zugang zu Werken für Verbraucher verteuern. Im vertikalen Bereich sind Ausschließlichkeitsbindungen in verschiedenen Medienmärkten alles andere als selten. Für die vertikale Preisbindung bei Verlags- und Presseerzeugnissen sehen verschiedene Staaten sogar besondere Ausnahmebestimmungen vor.

Die meisten der dargestellten Fälle beziehen sich auf einseitige Wettbewerbsbeschränkungen. Dabei wird nicht nur über die vom EU-Recht bekannten Fälle hinaus die Praxis zur Lizenzverweigerung untersucht, sondern der Blick auf einseitige Wettbewerbsbeschränkungen von marktbeherrschenden Intermediären erweitert, die beim Vertrieb von Werken tätig werden. Schließlich bringt auch die Analyse von Zusammenschlussfällen reichen Ertrag. Hier wird vor allem auch das Verhältnis der kartellrechtlichen Zusammenschlusskontrolle zur sektorspezifischen, eher politisch orientierten medienrechtlichen Zusammenschlusskontrolle, vor allem im Rundfunksektor, untersucht. Relevante Zusammenschlussfälle können horizontaler, vertikaler oder konglomerater Natur sein. Interessant sind vor allem jene Fälle, in denen Kartellämter, wie bei den Zusammenschlüssen großer Musikverlage, dem Rechteportfolio der Unternehmen besondere Beachtung bei der Prüfung der wettbewerblichen Auswirkungen geschenkt haben. Vertikale Zusammenschlüsse werden zum Problem, wenn Unternehmen, die urheberrechtlich geschützte Inhalte liefern (z. B. Fernsehstationen), mit Unternehmen fusionieren, die zentrale Vertriebsplattformen (z. B. Kabelnetze) kontrollieren. Konglomerate Zusammenschlüsse von Unternehmen verschiedener Medienbranchen (z. B. Presse und Rundfunk) können negative Auswirkungen auf die relevanten Werbemärkte haben. Die Studie erbringt besondere Erkenntnisse in Bezug auf die Marktabgrenzung in urheberrechtsrelevanten Märkten. Fragen der Marktabgrenzung sind in nahezu allen kartellrechtlichen Fällen zu beantworten. Gleichzeitig verbinden sich mit diesen besondere Herausforderungen. Hierfür sind verschiedene Gründe verantwortlich. Zum einen sind die Präferenzen von Verbrauchern in Bezug auf kulturelle Güter (Film, Musik, Literatur) höchst subjektiv geprägt, so dass eine Orientierung am Kriterium der Nachfragesubstituierbarkeit schlichtweg versagt. Eine Orientierung an der Angebotssubstituierbarkeit bietet selten eine Alternative. Zum anderen unterliegen viele Medienmärkte einem konstanten technologischen Wandel. So haben auch Kartellämter in Schwellenländern anhand der konkreten Gegebenheiten sehr häufig die Frage zu analysieren, ob die Verbreitung von Fernsehprogrammen über terrestrischen Rundfunk, Kabel- und Satellitennetzwerke sowie Direct-to-home-Internet auf einem einheitlichen Markt oder auf unterschiedlichen Märkten erfolgt. Und schließlich charakterisieren sich viele Märkte als zweiseitige oder sogar mehrseitige Märkte: Fernsehanstalten erbringen Dienstleistungen sowohl gegenüber dem Zuschauer als auch gegenüber dem Werbekunden. Zeitungen finanzieren sich regelmäßig über Abonnements und Werbeanzeigen. Die Analyse der Praxis offenbart zudem wesentliche Unterschiede zu patentrechtlichen Fällen. Während es im Patentrecht durchaus häufig vorkommen kann, dass eine patentierte Technologie auch einen gesonderten Markt bildet und damit das Patent seinem Inhaber ein ökonomisches Monopol verschafft, ist dies im Urheberrecht nur in Ausnahmefällen der Fall. Vorkommen kann dies vor allem in Bezug auf Computerprogramme, wie Microsoft Windows, wenn sich an ihm Netzwerkeffekte festmachen. Im kulturellen Bereich ist dagegen ein Verbraucher, anders als wenn es beispielsweise um den Bezug von Arzneimitteln geht, in der Regel nicht auf die Nutzung eines bestimmten Werkes angewiesen. Dies bedeutet aber keineswegs, dass es im urheberrechtlichen Bereich keine marktbeherrschenden Stellungen gibt. Diese entstehen nur nicht an der Quelle des Werks, d. h. bei den Kreativen, sondern vielmehr bei den Intermediären, die entweder zentrale Netzwerke oder Plattformen zum Vertrieb von Werken kontrollieren (z. B. Kabel- und Satellitennetzwerke, Zeitungsdistributionssysteme) oder zahlreiche Werke zu großen Repertoires bündeln (z. B. große Musikverlage, wissenschaftliche Verlage mit sog. must-have-Zeitschriften und Datenbanken, Filmverleiher und natürlich die Verwertungsgesellschaften). Dies erklärt, weshalb die kartellrechtliche Praxis fast durchgehend mit solchen Intermediären als potenzielle Wettbewerbsbeschränker zu tun hat und typischerweise nicht mit dem ursprünglichen Rechtsinhaber in Bezug auf das einzelne Werk.

Näher zu erklären ist der positive Effekt des Kartellrechts auf die Bekämpfung von Urheberrechtspiraterie. Herkömmlicherweise wird in der internationalen Diskussion zum Problem der Urheberrechtspiraterie rein angebotsbezogen argumentiert. Dabei wird davon ausgegangen, dass die geringen Kosten der Vervielfältigung einen Markt für Raubkopien zum Entstehen bringen und die Urheberrechtspiraterie daher durch eine Verschärfung der Sanktionsmaßnahmen gegenüber den Piraten bekämpft werden muss. Dabei wird übersehen, dass Märkte für Piraterieprodukte nicht ohne die Entscheidung von Konsumenten für den Erwerb illegaler Kopien funktionieren können. Wettbewerbsbeschränkungen, die typischerweise von der Urheberrechtsindustrie selbst veranlasst werden, können aber Kopien verteuern oder dafür sorgen, dass diese dem Markt überhaupt vorenthalten werden. Ein sehr anschauliches Beispiel liefert dafür eine ganze Reihe von Fällen, die die junge indische Wettbewerbskommission in den letzten Jahren in Bezug auf Wettbewerbsbeschränkungen entschieden hat, mit denen die Handelskammern der Filmindustrie der verschiedenen indischen Regionen zum Schutz der eigenen Produktion den Zugang von Bollywood-Filmen zu den lokalen Kinos limitierten und den Vertrieb entsprechender DVDs künstlich hinauszögerten.

Gegen das Argument der Handelskammern, ihre lokalen Kulturen gegen die Übermacht von Bollywood schützen zu müssen, wandte die Wettbewerbskommission ein, dass es allein Sache der Zuschauer sei, welche Filme sie sehen möchten. Die Studie ergänzt damit Erkenntnisse, die eine am Institut zuvor angefertigte, empirisch angelegte Dissertation erbrachte, die nachfragebezogen die Haltung junger Inder zur Urheberrechtspiraterie in Bezug auf Filme untersuchte (siehe B II 3.20). In Bezug auf die Frage, was sich ändern müsste, damit Studenten vom Erwerb raubkopierter DVDs Abstand nehmen, klagten diese häufig nicht nur über zu hohen Kinopreise, sondern auch über die Schwierigkeiten, überhaupt Zugang zu den präferierten Filmen zu erhalten.

Besondere Bedeutung kommt der Studie in Bezug auf die kartellrechtliche Kontrolle im Bereich der kollektiven Rechtewahrnehmung zu. Die Studie nimmt hierzu auch das Verhältnis zur sektorspezifischen Aufsicht über Verwertungsgesellschaften in den Blick. Als Referenzordnungen dienen das US- und das EU-Recht. Die Analyse zeigt, dass das Kartellrecht und die Kartellbehörden vor allem dann gefordert sind, wenn eine sektorspezifische Aufsicht nicht existiert oder nicht in der Lage ist, das relevante Problem angemessen zu lösen. Dies gilt etwa auch für die bekannten Fälle, in denen der EuGH die Tarife von Verwertungsgesellschaften aus Frankreich und Schweden nach dem Maßstab des Art. 102 AEUV kontrollierte. Zahlreiche Kart ellrechtsordnungen haben es geschafft, die ökonomischen Vorteile der kollektiven Rechtewahrnehmung in die kartellrechtliche Beurteilung zu integrieren und das Kartellrecht zum Schutze der Interessen der Rechteinhaber sowie der Lizenznehmer einzusetzen. Dies gilt auch für eine Anzahl nationaler Kartellrechtssysteme in den EU-Mitgliedstaaten, die im Zuge der Dezentralisierung des EU-Kartellrechts jüngst in zunehmendem Maße die Aufgabe übernommen haben, nationale Verwertungsgesellschaften zu kontrollieren. Allerdings gibt es auch Beispiele für das Scheitern der kartellrechtlichen Kontrolle, vor allem außerhalb der EU. Während nationale Kartellämter in der EU heute die Angemessenheit der Tarif höhen entsprechend der Rechtsprechung des EuGH anhand eines Vergleichs mit den Tarifen in anderen Staaten überprüfen, lehnte die türkische Behörde eine solche Preiskontrolle mit der Begründung ab, bei urheberrechtlich geschützten Werken könne der angemessene Preis nicht im Lichte der Kosten des Werkschaffens ermittelt werden. Insgesamt zeigt sich, dass ein duales System vorzugswürdig ist. Die sektorspezifi sche Aufsicht sollte wettbewerbskonform ausgestaltet sein. Vor allem die Kartellämter in Europa haben in ihrer Praxis zahl reiche Prinzipien entwickelt, die sich für die sektorspezifische Aufsicht übernehmen lassen. Die sektorspezifische Aufsicht hat insbesondere den Vorzug, eine ex-ante-Kontrolle der Tarife zu ermöglichen. Trotzdem sollte die kollektive Rechtewahrnehmung nicht pauschal von der Kartellrechtskontrolle ausgenommen werden. Die Kontrolle durch die sektorenübergreifend tätigen Kartellämter läuft weniger leicht Gefahr, einseitig zugunsten der Verwertungsgesellschaften zu entscheiden. Besonders thematisiert wird schließlich die Kontrolle von Gegenseitigkeitsverträgen. Hier erfüllt die Europäische Kommission eine globale Kontrollaufgabe, denn weder haben sich andere Kartellämter bislang mit dieser Problematik befasst noch trifft die nationale sektorspezifische Aufsicht ausreichende Vorkehrungen gegenüber wettbewerbspolitisch problematischen Gegenseitigkeitsverträgen.

Freilich ist es aber auch dem europäischen Kartellrecht im „CISAC“-Verfahren (siehe die auf hebende Entscheidung des Gerichts in Rs. T-442 / 08) nicht gelungen, einen funktionierenden Binnenmarkt für Mehrstaatenlizenzen zu errichten (siehe B II 1.6). Die Studie erbringt schließlich auch Erkenntnisse zur Frage, ob nationales Recht ein gesetzliches Monopol für Verwertungsgesellschaften vorsehen sollte. Davon ist angesichts zahlreicher Skandale in vielen Staaten mit solchen Monopolen, unter anderem auch innerhalb der EU, dringend abzuraten. Bei einem gesetzlich geschützten Monopol haben Rechteinhaber keine Möglichkeit, trotz berechtigter Unzufriedenheit der bestehenden Gesellschaft den Rücken zu kehren, um eine konkurrierende Gesellschaft im Inland zu gründen.

Die Studie bietet reichlich Stoff für eine wissenschaftliche Vertiefung in der Zukunft. Eine vertiefte wissenschaftliche Durchdringung unter Berücksichtigung des vorhandenen Schrifttums war schon aus Zeitgründen nicht möglich. In der Zukunft bieten sich zudem verschiedene Einzelthemen zur Vertiefung an. So wurde 2014 in einem Einzelbeitrag anhand einiger Fälle, die über die Studie ermittelt wurden, untersucht, inwieweit Kartellrecht in Medienmärkten auch dazu eingesetzt werden kann und soll, um Demokratie vor allem in Entwicklungsländern zu fördern (Drexl).

Personen

Projektleiter

Prof. Dr. Josef Drexl

Beteiligte Wissenschaftler

Doreen Anthony, Dr. Mor Bakhoum, Filipe Fischmann, He Kan, Daria Kim, Dr. Kaya Köklü, Julia Molestina, Moses Muchiri, Dr. Sylvie Nérisson, Souheir Nadde-Phlix, Dr. Gintarė Surblytė, Dr. Silke von Lewinski

Forschungsfelder

Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht zwischen Markt und Regulierung

Innovationsförderung durch Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht

Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht in einer globalen Rechtsordnung

Forschungsschwerpunkte

Musikmarkt

'Grünes' Kartellrecht

Rechtliche und ökonomische Rahmenbedingungen von Märkten für Informationsgüter und für Informationstechnologien

Globale Wettbewerbsordnung